วิทยาการบริหารภาครัฐสมัยใหม่

เรียนรู้จากสิ่งที่นิวซีแลนด์ต้องกลับมาแก้: บทเรียนสี่ทศวรรษของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ กับทางเลือกการปฏิรูประบบราชการไทย

2026-02-18T22:08:15+07:00

นิวซีแลนด์มักถูกอ้างถึงในฐานะต้นแบบความสำเร็จของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) และงานวิชาการไทยจำนวนมากมีแนวโน้มนำเสนอกรณีนี้ในลักษณะแบบอย่างที่ควรลอกตาม บทความวิชาการนี้เสนอว่า การอ่านเช่นนั้นไม่ครบถ้วน และหากนำไปใช้ออกแบบการปฏิรูปอาจนำไปสู่ข้อสรุปที่คลาดเคลื่อน บทความใช้การวิเคราะห์เอกสารจากกฎหมายด้านการบริหารภาครัฐของนิวซีแลนด์ รายงานทบทวนของทางการ และวรรณกรรมที่ผ่านการประเมินโดยผู้ทรงคุณวุฒิในระยะห้าปีที่ผ่านมา เพื่อประกอบสร้างเส้นทางการปฏิรูปขึ้นใหม่ ในรูปของสี่ระลอกที่ต่อเนื่องกัน มิใช่เหตุการณ์เดียว ได้แก่ ระลอกที่หนึ่งซึ่งเป็นการวางรากฐาน NPM รุ่นแรก ระหว่าง ค.ศ. 1984-1994 ระลอกที่สองซึ่งเป็นการแก้ไขผลข้างเคียงภายหลังรายงานทบทวนของ Schick และการทบทวนศูนย์กลางการบริหาร ระลอกที่สามที่มุ่งผลลัพธ์และสมรรถนะระหว่าง ค.ศ. 2011-2018 และระลอกที่สี่ที่เริ่มต้นด้วยพระราชบัญญัติบริการสาธารณะ ค.ศ. 2020 ซึ่งยกเลิกพระราชบัญญัติภาคราชการ ค.ศ. 1988 พร้อมสถาปนาคณะกรรมการบริหารข้ามส่วนราชการ กิจการร่วมข้ามส่วนราชการ ระบบราชการที่เป็นเอกภาพ และการรับรองจิตสำนึกแห่งการบริการไว้ในกฎหมาย ข้อค้นพบหลักเมื่ออ่านทั้งสี่ระลอกร่วมกันคือ เวลาประมาณสามทศวรรษของความพยายามปฏิรูปในนิวซีแลนด์ถูกใช้ไปกับการแก้ปัญหาการแยกส่วนของหน่วยงาน ความลำเอียงของความรับผิดรับชอบที่มุ่งเฉพาะแนวดิ่ง และการบั่นทอนสมรรถนะร่วมของระบบราชการ ซึ่งล้วนเป็นผลพวงจาก NPM รุ่นแรกเอง วรรณกรรมร่วมสมัยจึงอธิบายสภาพปัจจุบันว่าเป็นการผสมผสาน (hybridization) ที่เครื่องมือแบบ NPM ยังคงอยู่ควบคู่กับกลไกบูรณาการแบบหลัง NPM มิใช่การแทนที่ บทความจึงเสนอ “โมเดล LEAP” อันประกอบด้วยเครื่องมือวัดผลสัมฤทธิ์แบบเป็นชั้น กลไกบูรณาการที่ฝังไว้ตั้งแต่ต้น ความรับผิดรับชอบที่ปรับตัวได้ และคุณค่าสาธารณะพร้อมจิตสำนึกแห่งการบริการ พร้อมข้อเสนอว่าประเทศไทยควรติดตั้งชั้นผลสัมฤทธิ์และชั้นบูรณาการไปพร้อมกัน มิใช่ตามลำดับก่อนหลัง เพื่อหลีกเลี่ยงการเดินซ้ำวงจรการแก้ไขที่กินเวลาสามทศวรรษ

จาก Digital to the Core สู่ Trust First: อ่านความสำเร็จของภาครัฐดิจิทัลสิงคโปร์ ผ่านต้นทุนความไว้วางใจ และนัยต่อประเทศไทย

2026-02-18T22:11:30+07:00

สิงคโปร์อยู่ในอันดับที่สามของโลกในดัชนีรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ขององค์การสหประชาชาติ ปี ค.ศ. 2024 และมักถูกนำเสนอในวงวิชาการไทยในฐานะต้นแบบของภาครัฐดิจิทัลแบบรวมศูนย์ ที่ตั้งอยู่บนหน่วยงานเทคโนโลยีภาครัฐ แผนแม่บทรัฐบาลดิจิทัล และเสาหลักการให้บริการสี่ประการ บทความวิชาการนี้เสนอว่าคำอธิบายดังกล่าวยังไม่ครบถ้วน เพราะหยุดอยู่ที่สถาปัตยกรรมและละเว้นราคาที่ต้องจ่าย บทความชี้ให้เห็นข้อเท็จจริงที่มีนัยสำคัญแต่ยังถูกวิเคราะห์น้อย กล่าวคือ เมื่อสิงคโปร์ปรับวิสัยทัศน์แห่งชาติใหม่เป็น Smart Nation 2.0 เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 2024 ได้จัดวางยุทธศาสตร์ไว้บนเป้าหมายสามประการ โดยยก “ความไว้วางใจ” ขึ้นเป็นเป้าหมายแรก นำหน้าการเติบโตและชุมชน ขณะที่กรอบเดิมในปี ค.ศ. 2014 และ ค.ศ. 2018 จัดวางไว้รอบการเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัล และการปฏิรูปบริการเป็นหลัก โดยใช้การวิเคราะห์เอกสารจากเครื่องมือเชิงนโยบายของสิงคโปร์ รายงานคณะกรรมการสอบสวน และวรรณกรรมร่วมสมัย บทความอ่านการจัดลำดับใหม่นี้ว่าเป็นการยอมรับเชิงนโยบายว่าการบูรณาการข้อมูลเชิงลึก ก่อให้เกิดต้นทุนความไว้วางใจ บทความวิเคราะห์เหตุการณ์สองกรณี ได้แก่ การโจมตีทางไซเบอร์ต่อ SingHealth ในปี ค.ศ. 2018 ซึ่งข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ป่วย 1.5 ล้านรายถูกโจรกรรมและนายกรัฐมนตรีถูกมุ่งเป้าโดยเฉพาะ และกรณี TraceTogether ในปี ค.ศ. 2021 ซึ่งรัฐบาลยอมรับความผิดพลาดที่มิได้ระบุว่าข้อมูลดังกล่าวไม่ได้รับยกเว้น จากประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และต่อมาได้ออกกฎหมายจำกัดการเข้าถึงของตำรวจไว้เฉพาะความผิดร้ายแรงเจ็ดประเภท จากทั้งสองกรณี บทความพัฒนามโนทัศน์ “เพดานความไว้วางใจ” ซึ่งเสนอว่าระดับความลึกของการบูรณาการข้อมูล ที่รัฐจะรักษาไว้ได้อย่างยั่งยืนถูกจำกัดด้วยระดับความไว้วางใจที่รัฐรักษาไว้ได้ และหลักประกันต้องถูกบัญญัติไว้ล่วงหน้า ก่อนที่การบูรณาการจะลึกขึ้น เพราะการแก้ไขย้อนหลังซ่อมได้เพียงกฎเกณฑ์ แต่ซ่อมความไว้วางใจไม่ได้ พร้อมทั้งเสนอนัยต่อประเทศไทยซึ่งมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นราว 7,776 แห่ง และไม่มีโครงสร้างชั้นเดียวแบบสิงคโปร์

ลอกเอสโตเนียไม่ได้ แต่ถอดลำดับได้: สถาปัตยกรรมเชิงสถาบันของการเปลี่ยนผ่าน สู่รัฐบาลดิจิทัล และนัยต่อประเทศไทย

2026-02-18T22:09:35+07:00

เอสโตเนียอยู่ในอันดับที่สองของโลกในดัชนีรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ขององค์การสหประชาชาติ ปี ค.ศ. 2024 และมักถูกอ้างถึงในวงนโยบายไทยในฐานะต้นแบบที่ควรเดินตาม บทความวิชาการนี้เสนอข้อโต้แย้งว่า วิธีการนำเสนอกรณีเอสโตเนียที่แพร่หลาย ซึ่งมุ่งบรรยายบริการดิจิทัลอย่าง e-Tax e-Health และ e-Voting กลับบดบังสิ่งที่ทำให้การเปลี่ยนผ่านเกิดผลจริง และนำไปสู่บทเรียนเชิงนโยบายที่คลาดเคลื่อน โดยใช้การวิเคราะห์เอกสารจากเครื่องมือเชิงนโยบายของเอสโตเนียและวรรณกรรมร่วมสมัย บทความประกอบสร้างกรณีเอสโตเนียขึ้นใหม่ในรูปของลำดับสถาบันสามชั้นที่ติดตั้งตามลำดับ ได้แก่ ชั้นอัตลักษณ์ดิจิทัลที่เป็นสากลและมีลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์ซึ่งมีผลทางกฎหมายเทียบเท่าลายมือชื่อบนกระดาษ ชั้นการทำงานร่วมกันแบบกระจายศูนย์ผ่านระบบ X-Road ที่ทำให้หลักการขอข้อมูลเพียงครั้งเดียวบังคับใช้ได้จริง โดยหน่วยงานยังคงเป็นเจ้าของข้อมูลของตน และชั้นความไว้วางใจซึ่งการเข้าถึงข้อมูลของประชาชนทุกครั้งถูกบันทึก และเจ้าของข้อมูลตรวจสอบได้ บริการดิจิทัลจึงเป็นผลผลิตของลำดับนี้ มิใช่สิ่งที่ใช้แทนลำดับนี้ได้ จากนั้นบทความนำเสนอหลักฐานที่มักถูกละไว้ในการเล่าเรื่องเชิงยกย่อง ได้แก่ ช่องโหว่ ROCA ในปี ค.ศ. 2017 ซึ่งกระทบบัตรอัตลักษณ์อิเล็กทรอนิกส์ราว 760,000 ใบ และงานวิจัยที่ชี้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเอสโตเนีย ยังตามหลังระดับชาติในการเปิดเผยข้อมูล พร้อมชี้ว่าเงื่อนไขตั้งต้นของเอสโตเนีย ทั้งประชากร 1.3 ล้านคน การไม่มีระบบเดิมตกทอดในปี ค.ศ. 1991 และระดับความไว้วางใจเชิงสถาบันที่สูง เป็นสิ่งที่ลอกเลียนไม่ได้ บทความเสนอมโนทัศน์ “หนี้เชิงลำดับ” ซึ่งอธิบายว่าเมื่อประเทศใดติดตั้งชั้นบริการก่อนชั้นอัตลักษณ์ และชั้นการทำงานร่วมกัน ชั้นที่ข้ามไปจะต้องถูกติดตั้งย้อนหลังด้วยต้นทุนที่สูงกว่ามาก และชี้ว่าประเทศไทยซึ่งมีฐานกฎหมายรองรับแล้วตามพระราชบัญญัติการปฏิบัติราชการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2565 กำลังแบกหนี้เชิงลำดับนี้อยู่

ประสิทธิภาพที่ไม่สะสม: เพดานค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรร้อยละ 40 กับข้อจำกัดเชิงสถาบันของการพัฒนาบุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2026-02-18T22:15:29+07:00

วรรณกรรมไทยว่าด้วยประสิทธิภาพการปฏิบัติงานของบุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีข้อสรุปที่ตรงกันเป็นส่วนใหญ่ว่า ประสิทธิภาพประกอบด้วยเวลาในการปฏิบัติงาน ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ปริมาณงาน กระบวนการปฏิบัติงาน และคุณภาพของงาน และแนวทางยกระดับคือการพัฒนาบุคลากร บทความวิชาการนี้เสนอว่าข้อสรุปดังกล่าวถูกต้องแต่มีคุณค่าเชิงนโยบายจำกัด เพราะใช้ปัจเจกบุคคล เป็นหน่วยวิเคราะห์ จึงมองไม่เห็นเงื่อนไขเชิงสถาบันที่กำหนดว่าการพัฒนาบุคลากรจะสะสมเป็นสมรรถนะ ขององค์การได้หรือไม่ มาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ห้ามมิให้ อปท. กำหนดค่าใช้จ่ายด้านเงินเดือน ค่าจ้าง และประโยชน์ตอบแทนอื่น สูงกว่าร้อยละ 40 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพดานนี้เป็นเครื่องมือรักษาวินัยการคลังที่มีเหตุผลรองรับ แต่ก่อผลข้างเคียงที่พยากรณ์ได้สามประการ ได้แก่ อปท. ขนาดเล็กที่มีฐานรายได้จำกัดจะชนเพดานเร็วกว่า จึงต้องพึ่งพนักงานจ้างที่มีสัญญาระยะสั้น พนักงานจ้างไม่มีเส้นทางความก้าวหน้าเทียบเท่าข้าราชการส่วนท้องถิ่น จึงมีแรงจูงใจสูงที่จะย้ายออกเมื่อมีโอกาส และเมื่ออัตราการหมุนเวียนสูง งบประมาณฝึกอบรมย่อมไม่แปรเป็น ความรู้ขององค์การ บทความเรียกสภาพนี้ว่า “ประสิทธิภาพที่ไม่สะสม” และเสนอโมเดลประสิทธิภาพสามชั้น ซึ่งแยกประสิทธิภาพรายบุคคล ประสิทธิภาพเชิงกระบวนการ และประสิทธิภาพเชิงสะสมขององค์การออกจากกัน พร้อมข้อเสนอให้โอนน้ำหนักการลงทุนไปที่ชั้นที่สอง คือการแปลงความรู้จากการปฏิบัติงานให้เป็นคู่มือและระบบ เนื่องจากรายจ่ายลักษณะนี้คงอยู่แม้บุคลากรจะหมุนเวียนออก และเป็นรายจ่ายดำเนินงานซึ่งมิได้นับรวม ในเพดานตามกฎหมาย

เมื่อคะแนน 93 อยู่คู่กับอันดับ 107: ช่องว่างระหว่างการรับรู้กับร่องรอยในการประเมิน ธรรมาภิบาลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย

2026-04-28T14:55:11+07:00

งานวิจัยไทยว่าด้วยธรรมาภิบาลในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รายงานผลตรงกันอย่าง สม่ำเสมอว่า การบริหารตามหลักธรรมาภิบาลอยู่ในระดับสูงและประสิทธิภาพการบริหารอยู่ใน ระดับสูงเช่นกัน ผลการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งดำเนินการโดยสำนักงาน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ก็ชี้ไปในทิศทางเดียวกัน โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 คะแนนเฉลี่ยระดับประเทศอยู่ที่ 93.05 จาก 100 คะแนน และมีหน่วยงานผ่านเกณฑ์ 7,696 แห่ง ทว่าในปีเดียวกัน ประเทศไทยได้คะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต 34 จาก 100 คะแนน และอยู่ในอันดับที่ 107 จาก 180 ประเทศ บทความวิชาการนี้เสนอว่าความแตกต่างดังกล่าวมิใช่ปริศนา ที่ต้องหาคำอธิบายมากลบ หากแต่เป็นปัญหาของเครื่องมือวัดที่ต้องเผชิญหน้าอย่างตรงไปตรงมา และหน่วยงานกำกับเองก็ได้ยอมรับประเด็นนี้โดยปริยายแล้ว ด้วยการจัดประชุมรับฟังความคิดเห็น ในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2568 เพื่อยกเครื่องเครื่องมือประเมินให้สะท้อนความโปร่งใสและสัมพันธ์กับ สถิติเรื่องร้องเรียนการทุจริตมากขึ้น โดยใช้การวิเคราะห์เอกสาร บทความเสนอว่าเครื่องมือที่ใช้อยู่ วัดสองสิ่งที่สังเกตได้ง่าย คือการรับรู้ของผู้ตอบแบบสอบถามและการมีอยู่ของเอกสารและกลไก แต่ละเว้นการวัดสิ่งที่มีความหมายที่สุด คือกลไกเหล่านั้นเปลี่ยนการตัดสินใจได้จริงหรือไม่ งานวิจัยเชิงคุณภาพของไทยที่พบว่าผู้บริหารท้องถิ่นเข้าใจหลักนิติธรรมเพียงในความหมายของการทำตามกฎหมาย และปรากฏการณ์การมีส่วนร่วมแต่เพียงในนาม ล้วนเป็นอาการของช่องว่างนี้ บทความจึงเสนอมโนทัศน์ “ช่องว่างระหว่างการรับรู้กับร่องรอย” และ “บันไดหลักฐานสามขั้น” ซึ่งแยกการรับรู้ การมีอยู่ของกลไก และร่องรอยที่ตรวจสอบได้ว่ากลไกมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจ ออกจากกัน พร้อมเสนอตัวชี้วัดสำหรับขั้นที่สาม