ประสิทธิภาพที่ไม่สะสม: เพดานค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรร้อยละ 40 กับข้อจำกัดเชิงสถาบันของการพัฒนาบุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทคัดย่อ

วรรณกรรมไทยว่าด้วยประสิทธิภาพการปฏิบัติงานของบุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีข้อสรุปที่ตรงกันเป็นส่วนใหญ่ว่า ประสิทธิภาพประกอบด้วยเวลาในการปฏิบัติงาน ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ปริมาณงาน กระบวนการปฏิบัติงาน และคุณภาพของงาน และแนวทางยกระดับคือการพัฒนาบุคลากร บทความวิชาการนี้เสนอว่าข้อสรุปดังกล่าวถูกต้องแต่มีคุณค่าเชิงนโยบายจำกัด เพราะใช้ปัจเจกบุคคล เป็นหน่วยวิเคราะห์ จึงมองไม่เห็นเงื่อนไขเชิงสถาบันที่กำหนดว่าการพัฒนาบุคลากรจะสะสมเป็นสมรรถนะ ขององค์การได้หรือไม่ มาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ห้ามมิให้ อปท. กำหนดค่าใช้จ่ายด้านเงินเดือน ค่าจ้าง และประโยชน์ตอบแทนอื่น สูงกว่าร้อยละ 40 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพดานนี้เป็นเครื่องมือรักษาวินัยการคลังที่มีเหตุผลรองรับ แต่ก่อผลข้างเคียงที่พยากรณ์ได้สามประการ ได้แก่ อปท. ขนาดเล็กที่มีฐานรายได้จำกัดจะชนเพดานเร็วกว่า จึงต้องพึ่งพนักงานจ้างที่มีสัญญาระยะสั้น พนักงานจ้างไม่มีเส้นทางความก้าวหน้าเทียบเท่าข้าราชการส่วนท้องถิ่น จึงมีแรงจูงใจสูงที่จะย้ายออกเมื่อมีโอกาส และเมื่ออัตราการหมุนเวียนสูง งบประมาณฝึกอบรมย่อมไม่แปรเป็น ความรู้ขององค์การ บทความเรียกสภาพนี้ว่า “ประสิทธิภาพที่ไม่สะสม” และเสนอโมเดลประสิทธิภาพสามชั้น ซึ่งแยกประสิทธิภาพรายบุคคล ประสิทธิภาพเชิงกระบวนการ และประสิทธิภาพเชิงสะสมขององค์การออกจากกัน พร้อมข้อเสนอให้โอนน้ำหนักการลงทุนไปที่ชั้นที่สอง คือการแปลงความรู้จากการปฏิบัติงานให้เป็นคู่มือและระบบ เนื่องจากรายจ่ายลักษณะนี้คงอยู่แม้บุคลากรจะหมุนเวียนออก และเป็นรายจ่ายดำเนินงานซึ่งมิได้นับรวม ในเพดานตามกฎหมาย